Likwidacja uporządkowana coraz bardziej zawikłana

Likwidacja uporządkowana coraz bardziej zawikłana

Artykuły, Banking, Hot News Brak komentarzy do Likwidacja uporządkowana coraz bardziej zawikłana

Likwidacja uporządkowana coraz bardziej zawikłana

Jacek Ramotowski

Wprowadzenie dodatkowego buforu absorbującego straty nie tylko w postaci kapitału, lecz także kwalifikowanych zobowiązań, czyli MREL, to jeden z najważniejszych warunków sukcesu ewentualnej uporządkowanej likwidacji banku. Regulatorzy decydując o nim, mają najtwardszy dotąd orzech do zgryzienia.
1
Źródło: EBA
Wprowadzenie MREL (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities), czyli minimum kwalifikowanych zobowiązań, które w sytuacji uporządkowanej likwidacji banku (resolution) mają być przeznaczone na pokrycie strat ma zapobiegać unikaniu bail-inu przez banki, zapewnić, że straty mogą zostać pokryte przez kapitał akcjonariuszy oraz przez wierzycieli, i że bank po resolution można będzie na nowo zrekapitalizować.

Decydując w 2013 roku o zasadach ostrożnościowych zgodnych z porozumieniem Bazylea III, które do europejskiego prawa wprowadzono poprzez dyrektywę europejską CRD IV i rozporządzenie CRR, regulatorzy zdawali sobie sprawę, że nawet nowe, znacznie wyższe wymogi kapitałowe mogą nie wystarczyć na pokrycie strat, kiedy bank upada. Zwłaszcza jeśli kryzys obejmuje wiele banków i przybierze takie rozmiary, jak w 2008 roku czy 2009 r.

W latach tych okazało się, że kapitał był na tyle niewielki, że rządy musiały ratować banki sumami kilkakrotnie większymi niż jego wysokość, a i to czasem nie wystarczało. Zasadnicze pytanie brzmiało – ile bank powinien mieć środków, żeby ich wystarczyło na pokrycie strat, i żeby nie trzeba było go ratować pieniędzmi podatników. A równocześnie, żeby ich wystarczyło na działanie krytycznych funkcji instytucji (jak na przykład system płatności) w trakcie prowadzonej upadłości oraz na późniejszą rekapitalizację.

Odpowiedzią na te wątpliwości była koncepcja dodatkowych wymogów ostrożnościowych na wypadek upadłości w postaci pewnych rodzajów zobowiązań banku, czyli właśnie MREL. Oprócz kapitału miałyby one służyć pokrywaniu strat. Pewnikiem było tylko to, że w przypadku resolution depozyty gwarantowane będą nienaruszalne. I był tow zasadzie jedyny pewnik.

Koncepcję MREL wprowadziła do europejskiego prawa dyrektywa BRR, ta sama, która przewiduje uporządkowaną upadłość i mechanizm bail-in, czyli pokrycie strat przez akcjonariuszy i wierzycieli. Obowiązuje ona w Unii od początku 2015 roku.

BRRD nie odpowiedziała jednak na kilka zasadniczych pytań, dotyczących proporcji różnych kategorii kapitału. Ile bank powinien mieć MREL? Jaka ma być podstawa wyliczeń, czyli co powinno być w mianowniku równania? Jakie mają być relacje MREL z innymi wymogami ostrożnościowymi, jak na przykład bufory kapitałowe? Jakie zobowiązania mają się składać na MREL?

I w końcu – co szczególnie ważne w przypadku grup bankowych i ich spółek zależnych – gdzie MREL ma być ulokowany: tylko w grupie czy rozdystrybuowany w bankach-spółkach. Kwestie te rozstrzygają się właśnie teraz. Należą one do najbardziej skomplikowanych w historii pokryzysowych regulacji sektora finansowego.

Każdy kraj wymyślił swój MREL

Po uchwaleniu dyrektywy BRRD większość państw transponowała ją, ale każde na nieco inny sposób. Niektóre z nich, zanim dyrektywa nabrała ostatecznego kształtu, wprowadziło własne zasady działania resolution. Proces ten spowodował, że pewne zasady różnią się w istotnych szczegółach. Na przykład w różnych krajach w różny sposób ustalono kolejność instrumentów dłużnych, w jakiej będą przeznaczane, by pokryć straty banku.

Nieco inaczej ustalono to w Niemczech, inaczej w Portugalii, a inaczej we Francji. To powoduje, że inwestorzy w bankowe obligacje muszą przedzierać się przez gąszcze lokalnych przepisów. Sytuacja skomplikowana jest jeszcze bardziej w przypadku ewentualnej likwidacji grupy bankowej, działającej w wielu krajach. W każdym z nich resolution musiałaby przebiegać nieco inaczej.

Co z tego wynika? Duża niepewność prawna inwestorów, organów odpowiedzialnych za resolution i samych banków planujących emisje długu. Daje ona natomiast pole do popisu instytucjom wykorzystującym stan takiej niepewności. Potencjalnie osłabia skuteczność (i pewność prawną) działania ogólnoeuropejskiej Single Resolution Board (SRB), czyli europejskiego likwidatora banków.

„Komentarze instytucji rynkowych skupiają się na trudności, jaką sprawia inwestorom zrozumienie konsekwencji tych różnic (…), których wynikiem jest możliwość fragmentacji europejskiego rynku uprzywilejowanego długu (senior debt) bankowego” – napisał w ostatnim raporcie na temat wprowadzania MREL Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA).

Przykłady nieprzejrzystych sytuacji już są. W 2014 roku po upadku portugalskiego Banco Espirito Santo (BES) powołany został „zły bank” z jego toksycznymi aktywami oraz zdrowy Novo Banco. W grudniu 2015 r. bank centralny Portugalii przeniósł pięć obligacji z prawem pierwszeństwa, wartych blisko 2 mld euro z Novo Banco do „złego banku” w celu podniesienia jego kapitału. Skutek był taki, że 14 wielkich funduszy, w tym BlackRock i Pimco zamierzają skarżyć bank centralny za poniesione straty, bowiem papiery znacznie straciły na wartości.

Sytuacja taka ma jeszcze dalej idące konsekwencje. Większość emitowanych przez banki papierów jest ubezpieczona od ryzyka niewypłacalności poprzez credit default swaps (CDS). W sumie rynek takich ubezpieczeń wart jest 13 bilionów dolarów. W przypadku transferu obligacji przez bank centralny do Nova Banco niezależni prawnicy wydali już opinię, że nie doszło do „zdarzenia kredytowego”, a więc wypłata ubezpieczenia posiadaczom papierów się nie należy. Teraz międzynarodowe stowarzyszenie dealerów swapów i derywatów ISDA konsultuje stanowisko jak postępować z CDS-ami w przypadku decyzji rządów lub nadzorów w sprawie obligacji banków. Doszło bowiem do precedensu, dla którego nie było przepisów w regulacjach.

Czy MREL będzie zgodny z TLAC?

W BRRD popełniono błąd mogący mieć daleko idące konsekwencje. Dyrektywa sugeruje, choć jednoznacznie tego nie stwierdza, że MREL powinno się wyliczać w stosunku do funduszy własnych i całkowitych zobowiązań banku, czyli do wielkości sumy bilansowej. Ale tak liczony MREL nie jest „dopasowany” do specyficznego ryzyka podejmowanego przez bank, a jedynie do jego wielkości.

Kolejnym powodem, dla którego MREL trzeba prawdopodobnie na nowo zdefiniować, jest wprowadzenie przez Financial Stability Board pod koniec ubiegłego roku standardów total loss-absorbing capacity, czyli TLAC. Idea jest taka sama jak w przypadku MREL, żeby banki miały wystarczającą ilość zobowiązań, by je zamienić na kapitał i pokryć nimi ewentualne straty, tylko że TLAC ma mieć 30 największych banków globalnych systemowo ważnych, których listę co roku publikuje FSB.

W przypadku TLAC minimalna wartość instrumentów na pokrycie strat nie może być mniejsza (od 2022 roku) niż 18 proc. aktywów ważonych ryzykiem (RWA) lub 6,75 proc. aktywów ogółem (po kompresji wzajemnych pozycji na instrumentach pochodnych) mierzonych wskaźnikiem dźwigni (LR). Oczywiste jest więc, że standardy MREL i TLAC powinny być zbieżne.

EBA uważa na dodatek, że odniesienie MREL do RWA lepiej dopasowałoby ten mechanizm bezpieczeństwa do ryzyka, a z drugiej strony gdyby bank się delewarował i zmniejszał RWA, mógłby zmniejszać MREL, ale zastosowanie miary wskaźnika dźwigni nie pozwoliłoby na jego spadek poniżej koniecznego poziomu.

Problem polega także na tym, że w Unii brytyjski Prudential Regulation Authority i szwedzki bank centralny wprowadziły już w swoich krajach rozwiązania związane z MREL i są one bardziej podobne do koncepcji TLAC. Jeśli MREL nie będzie podobnie liczony, europejskie przepisy mogą być jeszcze bardziej niespójne.

Ile MREL będzie kosztował banki

Jedno z najważniejszych rozstrzygnięć w definiowaniu MREL dotyczy jego relacji do kapitału i buforów kapitałowych. CRR i CRD IV zobowiązują banki do tworzenia buforów kapitałowych w dobrych warunkach, żeby na wypadek dekoniunktury miały czym pokrywać straty. Zmiana buforów (na przykład ich zmniejszenie) spowodowałaby automatyczne zmniejszenie MREL, a ten powinien być z kolei stały. EBA sugeruje więc, że powinno się ustalić wysokość MREL niejako „równolegle” do kapitału i buforów, co pozwoliłoby też uniknąć podwójnego liczenia niektórych instrumentów.

Na czym polega to podwójne liczenie? Niektóre kraje Unii mają standardy księgowe pozwalające zaliczać na przykład zobowiązania podporządkowane zarówno do zobowiązań, jak też do instrumentów kapitałowych Tier 2. Przy kalkulacji MREL ten sam instrument dłużny byłby wówczas liczony podwójnie, ale efektywnie MREL byłby mniejszy. To tylko jeden z wielu przykładów, bo podobne standardy zdarzają się także przy kompensacji derywatów.

Tu pojawia się kwestia niebagatelna, a mianowicie kosztów. Banki, wprowadzając MREL, będą musiały emitować dług i płacić odsetki. Już dotychczasowe emisje długu podporządkowanego, a więc tego, który we wszystkich krajach bezwzględnie będzie wchodził do MREL, pokazują wzrost kosztów. To samo w przyszłości może dotyczyć długu uprzywilejowanego.

Możliwych wariantów potrzeb banków w zakresie „zbudowania” odpowiedniego MREL jest jeszcze więcej, gdyż pojawiają się kwestie tego, czy w mianowniku powinny być RWA, czy też zobowiązania plus fundusze własne. W zależności od wariantu – co liczyć do MREL i scenariusza (czy wymogi byłyby łagodniejsze, czy bardziej surowe) potrzeby finansowania badanych przez EBA 114 banków mających 70 proc. aktywów sektora UE wynoszą od 130 do 790 mld euro.

Propozycje rozwiązań

Zgodnie z wcześniejszą propozycją EBA w sprawie standardów technicznych dla MREL Komisja Europejska przygotowała już odpowiedni projekt rozporządzenia, które ma być podstawą prawną do wprowadzenia tego bufora. Okazuje się jednak, że wszystkie opisane wyżej kwestie są jeszcze do dyskusji. Dlatego EBA przedstawiła w lipcuokresowy raport, w którym proponuje kilka istotnych rozwiązań. Kolejny raport z ostatecznymi rekomendacjami ma być opublikowany do końca października.

Termin jest nieodległy, a dyskusja bardzo złożona. Zgodnie z tym, co proponuje EBA wysokość MREL nie powinna być ustalana jako wymagane minimum (tak jak jest to w przypadku TLAC), jednakowe dla wszystkich instytucji. Wysokość MREL ma zależeć od oceny nadzoru i organu odpowiedzialnego za resolution w przypadku konkretnego banku, jego wielkości, modelu biznesowego i ryzyk. Nie byłoby więc automatyzmu, a banki finansujące się w większym stopniu depozytami miałyby po prostu niższe wymogi.

MREL ponadto powinien być powiązany z planami resolution, które banki dopiero zaczęły tworzyć. W planach tych mają nakreślić możliwe scenariusze własnej upadłości oraz sposoby jej przeprowadzenia i rekapitalizacji. Tak więc każdy bank miałby swój MREL. Taki, na jaki zasłużył.

EBA uważa, że konieczne jest wprowadzenie spójności pomiędzy wymogami kapitałowymi i dodatkowymi buforami a MREL zarówno przed, jak i po resolution. Z tego punktu widzenia najbardziej spójne byłoby sprowadzenie MREL i wymogów kapitałowych do jednego mianownika. Wynika z tego, że MREL miałby być pewnego rodzaju „Tier 3”, tylko złożonego z instrumentów dłużnych i innych zobowiązań banku.

Kluczowe znacznie dla kosztów refinansowania banków będzie miało to, czy na MREL będzie się składał (a zatem w wypadku resolution podlegał umorzeniu) wyłącznie dług podporządkowany, czy też uprzywilejowany, czy również na przykład depozyty powyżej pułapu gwarancji. EBA konkluduje, iż w tym przypadku najważniejsze jest, by inwestorzy dokładnie rozumieli swoją pozycję w hierarchii wierzycieli oraz różnice w państwach Unii. Jakiś rodzaj subordynacji takich instrumentów wydaje się jednak konieczny.

Ale zasadnicze jest jeszcze inne pytanie. Czy „niedobór” MREL, podobnie jak niedobór kapitałowy powinien być traktowany jako warunek wystarczający do podjęcia likwidacji banku. EBA sugeruje, że tak.

W przypadku grup bankowych EBA uważa – analogicznie jak w zaleceniach FSB dotyczących TLAC – że odpowiedni poziom MREL powinien być osobno ustalany dla każdej spółki, na wypadek gdyby doszło do jej upadłości oraz osobno na poziomie grupy.

Być może najtrudniejszy do rozstrzygnięcia problem nie został jeszcze jednoznacznie postawiony. Dyrektywa BRRD tworzy dla banków szczególny system upadłości poza standardowymi przepisami prawa upadłościowego. Równocześnie nie uchyla całkowicie jego zasad, stwierdzając choćby, że wierzyciele banku poddanego resolution nie powinni stracić więcej niż w przypadku, gdyby upadłość prowadzona była według standardowych procedur. To otwiera furtkę do roszczeń, a prowadzącym resolution wiąże ręce. Ostrze postępowania wobec banków, korzystających przecież ostatecznie z gwarancji pieniędzy publicznych, zostało od razu stępione.

Zaraz po podziale portugalskiego BES firma Third Point wystąpiła z pozwem do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przeciwko Komisji Europejskiej o to, że wydała ona zgodę na tę operację. Third Point argumentowała, że resolution BES mogła zostać przeprowadzona z mniejszymi stratami dla wierzycieli. Taki argument można będzie wytoczyć w przypadku każdej następnej resolution. Istnieje więc groźba, że każda taka decyzja spowoduje ciągnące się latami spory prawne. Aż w końcu nikt nie będzie miał ochoty podobnych decyzji podejmować.

BRRD uchwalana była pospiesznie, rzutem na taśmę, w obliczu końca poprzedniej kadencji Parlamentu Europejskiego. Była też owocem bardzo daleko idącego kompromisu. Raport EBA pokazuje wyraźnie miejsca, w których prawdopodobnie nie obejdzie się bez jej zmiany.

 Otwarta-licencja

 

Autor

Dodaj komentarz

Back to Top